LA FORME REPUBLICAINE ET D’ORGANISATION DE L’ETAT

Cette contribution est le fruit des observations d’un citoyen sur le débat autour de la révision constitutionnelle en cours  relativement au sujet de la forme et de la décentralisation. Elle entend aussi rétablir la vérité historique à propos de la question de la nationalité du candidat à l’élection présidentielle.   

1. DE LA FORME REPUBLICAINE DE L’ETAT- LA LAICITE

Le titre premier de la loi fondamentale consacré à l'Etat et à la Souveraineté énonce en son article premier, alinéa 1 : « La République du Sénégal est laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens, sans distinction d'origine, de race, de sexe, de religion. Elle respecte toutes les croyances ».  

Dans son contenu, cette disposition révèle éloquemment la forme que le constituant a voulu donner à la République sénégalaise. Du point de vue syntaxique, les adjectifs « laïque », « démocratique » et « sociale » sont des attributs du groupe nominal « la République du Sénégal ». De plus, il ne serait pas inexact de considérer que les principes d’égalité entre les citoyens et de respect de leur croyance, édictés respectivement dans les deuxième et troisième phrases de l’alinéa susvisé, fassent partie de la description.   

A mon humble avis, le verrouillage, opéré au dernier alinéa de l’article 103, dans le titre XII de la Constitution intègre également tous les attributs de la république énoncés dans le titre premier y compris son caractère laïc : « La forme républicaine de l'Etat ne peut faire l'objet d'une révision ». C’est dire que l’intangibilité du principe de laïcité figure dans la Constitution de 2001 en vigueur.   

Au demeurant, ma conviction est que la séparation de la société civile et de la société religieuse constitue un gage de cohésion nationale et de paix durable. Tel est l’esprit du 2^e alinéa de l’article 24 de la Constitution de 2001 qui dispose : « Les institutions et les communautés religieuses ont le droit de se développer sans entrave. Elles sont dégagées de la tutelle de l'Etat. Elles règlent et administrent leurs affaires d'une manière autonome ». Il faut souligner que ces dispositions contenues dans la première constitution de 1959 ont survécu à toutes les révisions constitutionnelles[1].

En outre, le projet de révision constitutionnelle préconise le remplacement du dernier alinéa de  l’article 103 par les nouvelles dispositions suivantes : « La forme républicaine, la laïcité, le caractère indivisible, démocratique et décentralisé de l’Etat, le mode d’élection, la durée et le nombre de mandats consécutifs du Président de la République ne peuvent faire l’objet de révision. Cet article ne peut être l’objet de révision ».

Relevons que cet alinéa renfermant, dans ses premières dispositions, une clause d’éternité, il serait donc superfétatoire d’ajouter à nouveau la même clause. 

D’après ce qui précède, il ne semble pas nécessaire de reprendre les principes encadrant la forme républicaine de l’Etat. Toutefois, le caractère indivisible, bien que contenu dans l’article premier de la Constitution du Sénégal de 1959, a disparu de notre charte fondamentale depuis la LOI N° 60-045 A.N. du 26 août 1960 portant révision de la Constitution de la République du Sénégal. En conséquence, l’évocation de l’indivisibilité de l’Etat à l’article 103 nouveau sans qu’au préalable ce principe n’ait été réitéré dans le titre premier pose problème quand bien même il est proclamé dans le préambule de la Constitution de 2001 « le principe intangible de l’intégrité du territoire national et de l’unité nationale dans le respect des spécificités culturelles de toutes les composantes de la Nation ». Rien n’est beau que cette formule, tant le constituant a été on ne peut plus inspiré !  

DE LA FORME D’ORGANISATION DE L’ETAT - LA DECENTRALISATION

Le Sénégal a opté pour une décentralisation progressive et prudente depuis son accession à la souveraineté internationale. Ce processus étant devenu irréversible comme en témoignent nombre de réformes initiées, notamment la loi n° 72-25 du 19 avril 1972 qui étend la décentralisation en milieu rural ; la régionalisation ainsi que le transfert de nouvelles compétences dans neuf (09) domaines aux régions, aux communes et aux communautés rurales en 1996 ; la première phase de la réforme de l’Acte 3 de la Décentralisation bouclée par l’adoption de la loi n°2013-10 du 28 décembre 2013 portant Code général des Collectivités locales (CGCL) en passant par la constitutionnalisation de la décentralisation à travers la Loi n° 94-55 du 13 juin 1994 portant révision de la Constitution.

Malgré le processus d’approfondissement de la décentralisation et la territorialisation des politiques publiques prônée, force est de constater que les collectivités locales peinent encore à assumer pleinement leur mission.

a)- Au niveau institutionnel, la révision constitutionnelle en cours devrait offrir l’opportunité de repenser la décentralisation. 

D’abord, il eut été plus judicieux d’énoncer la forme d’organisation de l’Etat dès l’article premier pour donner plus de prééminence et « un ancrage constitutionnel » à la décentralisation comme dans la Constitution française qui consacre aux collectivités territoriales un titre entier comportant une dizaine d’articles. Ainsi l’article premier énonce : « La France est une République indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure l'égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d'origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes les croyances. Son organisation est décentralisée ». 

Ensuite, même si le projet de révision entend maintenir les principes de la libre administration et de la participation citoyenne tout en annonçant des compétences générales, il n’évoque pas le principe de transfert des compétences spécifiques ni les ressources financières. Il ne fixe pas les catégories de collectivités territoriales et les modalités de leur création et il ne renvoie à aucune autre loi. Serait-il approprié d’énoncer le principe de la Déconcentration à cette position sans en fixer les contours (le contrôle de l’égalité) ?

A mon avis une bonne partie du titre premier du CGCL relative à la libre administration des collectivités locales de la participation citoyenne aurait dû être insérée dans la constitution. L’essentiel des questions soulevées sont pourtant réglées dans l’avant-projet de constitution proposé par la Commission Nationale de Réforme des Institutions (CNRI).

La démocratie locale pourrait être renforcée par de nouveaux mécanismes garantissant une meilleure implication des populations à la gouvernance locale. Sous ce rapport, il convient de s’inspirer des procédures applicables en France telles que l'exercice du droit de pétition à l’initiative des électeurs de chaque collectivité pour demander l'inscription à l'ordre du jour de l'assemblée délibérante de la collectivité d'une question relevant de sa compétence ou encore la soumission, par la voie du référendum, de projets de délibération ou d’acte à la décision des électeurs de cette collectivité.[2]

C’est le lieu de rappeler qu’en vue d’une meilleure protection des droits et libertés, la CNRI avait au plan national recommandé, entre autre, la reconnaissance du droit de pétition aux citoyens, l’introduction du référendum d’initiative populaire, l’introduction en faveur du citoyen du droit initiative législative.

L’institutionnalisation du  Haut Conseil des Collectivités Locales (HCCL) apparaît nécessaire dans un contexte marqué par la suppression du Sénat et l’Acte 3 de la Décentralisation. Dès lors, il fallait, d’une part, éviter le retour du Sénat dans notre dispositif institutionnel et l’empiétement sur la mission dévolue au Conseil économique social et environnemental (CESE), d’autre part, permettre aux élus locaux de participer à l’élaboration des politiques publiques concernant leurs domaines de compétences. A cet égard, il serait intéressant que le Gouvernement saisisse le HCCL pour tout projet de loi relatif à la décentralisation et que celui-ci ait l’initiative des lois législatives dans les domaines du développement local chaque fois qu’il recueille 10% des électeurs. Ce qui conforterait davantage sa position du HCCL dans l’ordonnancement institutionnel (titre VI bis) à côté de l’Assemblée nationale (titre VI). A défaut, l’on pourrait faire l’économie du HCCL et se contenter du Conseil national de développement des collectivités locales prévu par l’article 274 du CGCL au titre des organismes de suivi.

b)- Au plan des ressources :

La conception du Président de la République soulignée dans son affirmation que « l’Etat ne se dessaisit pas » se concrétise par les nombreuses initiatives prises qui auraient pu être gérés par les collectivités locales en application des missions que leur attribue la loi. On peut citer le programme d’urgence de développement communautaire (Pudc), le Programme présidentiel de modernisation des villes (Promovil), le Programme des bourses de sécurité familiale et la couverture maladie universelle (Cmu) pour un montant total de 86 milliards de francs Cfa au titre de l’année 2016 tandis que les ressources transférées aux collectivités  sont estimées 62,8 milliards de francs Cfa soit 11,3% de la Tva. Une comparaison entre l’enveloppe réservée aux bourses familiales (30 milliards) et le Fonds de dotation de la décentralisation (22,4 milliards de Francs Cfa)  illustre mieux ce paradoxe.

Certes, ces mesures visant la réduction des inégalités sociales sont salutaires et traduisent même un principe constitutionnel, mais une meilleure articulation pourrait être trouvée à travers une responsabilisation plus accrue des collectivités territoriales. En dépit des efforts consentis par l’Etat, l’augmentation des ressources allouées aux collectivités locales ainsi que le renforcement des mécanismes de financement restent des préalables indispensables pour  booster le développement à la base. Sans doute est-il vrai que l’approfondissement de la politique de décentralisation fera forcément émerger un nouveau leadership au niveau local capable de maîtriser les enjeux et défis pour le grand bénéfice de chaque collectivité. Voilà qui explique le semblant de conflit de compétence entre la Ville/département de Dakar et l’Etat du Sénégal.

En vertu des principes du transfert des compétences et du principe de la libre administration, Dakar décide de prendre son « Indépendance » mais l’Etat hésite à lui céder la « Place ». Finalement, en renonçant à se substituer en fait[3] à la collectivité locale et en n’usant pas de l’argument sécuritaire[4], l’Etat s’est résolu à consolider la « Nation ». En tout état de cause, cette posture est plus conforme à sa nouvelle vision de la décentralisation.

DE LA NATIONALITE DU CANDIDAT A LA PRESIDENTIELLE : UN CONSENSUS DE LA CLASSE POLITIQUE EN 1991.

Le dialogue politique, renoué après la crise postélectorale de 1988, allait permettre l’entrée de l’opposition dans le premier gouvernement de majorité élargie et faciliter la concertation autour du système électoral sénégalais. Ainsi la Commission Nationale de Réforme du Code Electoral (CNRCE), sous la direction de feu Kéba MBAYE, parvint à élaborer un Code électoral consensuel de 1992. Dans le même esprit, la Loi constitutionnelle n° 91-46 du 6 octobre 1991 portant révision de la Constitution fut adoptée en vue d’intégrer les recommandations de la CNRCE, notamment : la fixation de la majorité électorale à dix-huit ans ; la limitation du nombre de mandats du Président de la République et la durée du mandat à 7 ans ; l’autorisation des candidatures indépendantes et des coalitions de partis politiques ; les compétences des cours et tribunaux en matière de campagne électorale ; l’introduction du quart bloquant à l’élection du Président de la République. 

Ce code électoral, adopté à l’unanimité des membres de l’Assemblée nationale le 20 septembre 1991 prescrit dans la loi organe relative à l’élection du Président de la République et des députés à l’Assemblée que le candidat à la Présidence de la République déclare sur l’honneur qu’il a exclusivement la nationalité sénégalaise. Mais la Cour suprême, par un arrêt rendu le 15 novembre 1991, a jugé la loi organique non conforme à la Constitution.[5] 

En vue de respecter le consensus issu des travaux de la Commission nationale de réforme du code électoral, le  Gouvernement opte pour la modification de la Constitution.  Par conséquent, la Loi n° 92-14 du 15 janvier 1992 abroge l’article 23 de la Constitution et le remplace par les dispositions suivantes : « Article 23. – Tout candidat à la Présidence de la République doit être exclusivement de nationalité sénégalaise, jouir de ses droits civils et politiques et être âgé de 35 ans au moins ».

A l’exposé des motifs de cette loi constitutionnelle, « le Gouvernement a estimé que c’est à juste titre que la commission nationale de réforme du code électoral a souhaité que les candidats à la Présidence de la République n’aient pas d’autre nationalité que la nationalité sénégalaise ». Il apparaît clairement que le législateur ne s’est pas soucié des conditions et formes d’acquisition d’une autre nationalité que pourrait détenir le candidat. Que le citoyen soit de « binationalité », « bi nationalité », « double nationalité » ou qu’il détienne la nationalité de tous les pays du monde, lui importe peu.

Il y’a lieu de souligner que la Constitution de 2001 a repris ces dispositions non sans y apporter des précisions et rajouts. C’est ainsi qu’en son article 28, elle dispose : « Tout candidat à la Présidence de la République doit être exclusivement de nationalité sénégalaise, jouir de ses droits civils et politiques, être âgé de 35 ans au moins le jour du scrutin. Il doit savoir écrire, lire et parler couramment la langue officielle ».

Ce rappel historique prouve qu’il y a eu bel et bien un consensus au niveau des acteurs du jeu politique sur la nécessité d’empêcher que le Président de la République détienne une autre nationalité. Pour autant, la déclaration sur l’honneur prévue à l’article LO.114 du Code électoral et par laquelle le candidat atteste que sa candidature est conforme aux dispositions des articles 4 et 28 ne constitue pas une condition suffisante. Dès lors, il convient d’interpeller la classe politiques, la société civile et les constitutionnalistes. 

• Le Conseil constitutionnel peut-il, en un jour, procéder aux vérifications pour s’assurer de la validité des candidatures conformément à l’article LO.118 du code électoral ?
• Existe-t-il une procédure de destitution du Président élu en cas de fausse déclaration sur sa candidature ? 
• La législation empêche-t-elle au Président de la République en fonction d’acquérir une autre nationalité ?
• Le Président qui cesse d’exercice ses fonctions doit-il acquérir d’autres nationalités ?
• A quelle période le binational devra-t-il renoncer à l’autre nationalité ?
• Le Président de la République est-il passible devant la Haute Cour de Justice pour crime ou délit commis lorsqu’il était candidat ou entre son élection et son installation ?
• Le Président de la République élu peut-il être accusé de haute trahison en cas de fausse déclaration sur sa candidature ?

Ces problématiques qui révèlent les limites actuelles de la loi mériteraient d’être approfondies dans le cadre de la révision constitutionnelle et à tout le moins à l’occasion de la revue du code électoral.

En tout état de cause, jusque-là les acteurs s’accordent unanimement  sur la justesse de l’exigence que le Président de la République en exercice soit exclusivement de nationalité Sénégalaise. La défense et la sauvegarde des intérêts de l’Etat ainsi que la préservation de notre souveraineté le recommandent.

Mais il semble se dégager deux options.

La première option est soutenue par les partisans du statuquo qui considèrent qu’avant de solliciter le suffrage des Sénégalais, le candidat à l’élection présidentielle ne doit posséder que la nationalité sénégalaise. S’il est binational, il devra au préalable renoncer à l’autre nationalité. Il y’a lieu de rappeler que, comparativement à la procédure de naturalisation, le Ministre Serigne Mbaye THIAM alors membre de la Commission Technique chargée de la Revue du Code Electoral en 2011, avait préconisé que nul ne doit être candidat à la présidentielle s’il n’avait pas renoncé à toute autre nationalité au moins deux ans avant la date de l’élection. Au reste, la procédure de renonciation à la nationalité n’est pas contraignante dans la plupart des pays. A titre illustratif, en France, la renonciation est soumise à la seule condition qu’on ne reste pas un apatride donc elle est même plus simple pour les binationaux.      

La seconde option est ouverte par le Président Wade à travers son texte publié récemment  et intitulé : « Aux observateurs de la scène politique sénégalaise: Bi et double nationalité ». Il s’agit d’exiger la preuve de la nationalité sénégalaise à l’installation aux fonctions de Président de la République. Mais au regard du délai relativement court qui sépare la proclamation des résultats définitifs et la prise de fonction du Président élu, il me semble plus logique de fixer un délai de plus long pour la production des pièces attestant de la perte des autres nationalités.    

En définitive, j’estime qu’une fois élu, le Président de la République, eu égard à l’ampleur de ses responsabilité, devrait garder à vie sa nationalité sénégalaise à l’exclusion de toute autre. Mais le système électoral étant évolutif, le débat devrait se poursuivre et l’on gagnerait à ce qu’il soit mené en toute sérénité sans aucune personnalisation en ayant en vue l’intérêt exclusif du Sénégal. 

Sénégal, le 12 février 2016

Ndiaga SYLLA,

Analyste électoral, Membre du GRADEC

codelectoral@gmail.com